Las deudas del Estado al IESS ponen en riesgo su sostenibilidad – Henry Yánez

Henry Llanes Suárez es experto en temas petroleros y en seguridad social. Fue asambleísta por la provincia de Pichincha y expresidente de la Izquierda Democrática (ID). 

Las deudas del Estado al IESS son  de carácter histórico, datan desde 1951 hasta la actualidad dentro de un proceso que llama mucho la atención, especialmente por los incumplimientos de ley, originadas desde el propio Estado.

En el caso específico del IESS, existen tres “Convenios de Compromiso de Pago” suscritos en los años 2008, 2010 y 2012 entre el Ministerio de Economía y Finanzas y el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, mediante los cuales el Estado reconoce las deudas y se compromete a pagarlas, sin embargo no cumple con las obligaciones de pago .

Lo grave de esto, es que si el Estado no paga las deudas pendientes que tiene con el IESS, se afecta la sostenibilidad de las prestaciones, especialmente la reserva del fondo de pensiones de la que dependen actualmente 400 mil personas aproximadamente.

A parte de la morosidad del Estado en los aspectos antes señalados, también se han afectado las inversiones que se destinan al mejoramiento de la infraestructura y equipamiento del área médica, por eso es que, los usuarios de esta prestación se quejan reiteradamente porque no son atendidos de manera oportuna sino con meses de retraso; además, porque no reciben los insumos médicos adecuados para recuperar su salud, y que ante la falta del suministro se ven obligados a comprarlos en las farmacias privadas, cuyos gastos corren a cargo de los pacientes.

En el caso de colapsar las prestaciones del IESS, se afectaría a millones de personas relacionadas con el Instituto de los afiliados. Según Diario Expreso (viernes 1 de julio de 2016), el número de personas beneficiarias del Seguro General Obligatorio en su condición de afiliados, pensionistas del Seguro Social Campesino, riesgos del trabajo e hijos de los afiliados, es el siguiente:

PERSONAS BENEFICIARIAS DEL IESS

 

 

PERSONAS BENEFICIARIAS POR CATEGORÍAS

 

Nº DE PERSONAS

 

Afiliados del Seguro General Obligatorio 3.145.015
Pensionistas del Seguro General Obligatorio 398.618
Afiliados con cobertura del Seguro Social Campesino 1.227.983
Personas dependientes del Seguro General Obligatorio

(hijos de los afiliados)

4.384.081
Beneficiarios del riesgo del trabajo 32.220
 

TOTAL

 

9.187.917

 

 

“A diciembre de 2014, Ecuador registra aproximadamente al 57% de su población cubierta por el sistema de seguridad social, sumando alrededor de 9 millones de personas, que incluyen afiliados, pensionistas, cotizantes del Seguro Social Campesino, jubilados pensionistas del Seguro Social Campesino e hijos de los afiliados menores de 18 años” (Zarpazo al IESS, Revista Criterios, Cámara de Comercio de Quito, mayo de 2015).

Del total de las personas relacionadas con el IESS, éstas son potencialmente usuarias de la atención médica que presta el Instituto de los afiliados, cuyos aportes provienen en su mayoría de los afiliados al Seguro General Obligatorio, que en este caso son 3.145.015 personas.

Desde la segunda mitad del siglo XX hasta la actualidad se pueden identificar tres períodos de acumulación de deudas, consolidaciones, renegociaciones y nuevos incumplimientos por parte del Estado: un primer período comprende desde 1951 a 1984, un segundo desde 1985 a 2007 y un tercero se refiere al gobierno de Rafael Correa Delgado, período: 2007 a mayo de 2017.

  1. PERÍODO: 1951-1984

 Según una publicación realizada por el doctor Luis Torres Rodríguez que se titula: LA CRISIS DEL IESS da cuenta de las enormes deudas que debía el Estado al Instituto de los afiliados en dicho período, en síntesis menciona lo siguiente:

“El Estado en primer lugar incumple sus obligaciones económicas con el IESS y luego paga su deuda a largo plazo y con bajos intereses, a través del mecanismo denominado Consolidación de la Deuda, esto es el monto al que alcanza la mora.

La historia de la deuda del Estado al IESS comenzó en 1951. La primera consolidación se efectuó el 6 de abril de 1956; el monto fue de 61 millones. A partir de esa fecha se institucionalizaron las consolidaciones, que en la realidad son 15, aunque estadísticamente aparecen 11. La razón es que 4 consolidaciones se fundieron en una, que fue suscrita en 1964 (…).

La deuda que tiene el Estado con el IESS se convirtió poco a poco en impagable. La deuda, al momento alcanza 85.927 millones de sucres, faltando calcularse los valores de los años 1985 y 1986 (…).

A la ingente deuda del Estado al IESS se agregan dos agravantes: la baja tasa de interés que se fija y los bajos montos semestrales que se recaudan.

La diferencia entre el interés comercial y el que cobra el IESS, le causa una seria descapitalización al Instituto y le desfinancia efectivamente el rubro correspondiente a las pensiones. Si actuaría al igual que la banca internacional, revisando los intereses, de ninguna manera existiría el déficit actuarial, que al momento supera los 400 mil millones de sucres. Hay que anotar además que el IESS tuvo que firmar nuevas consolidaciones para poder cobrar los intereses que habían sido excluidos de los otros instrumentos jurídicos.

En cuanto al pago de la deuda, el IESS apenas ha recuperado un poco más del 10% en 35 años.

El incumplimiento de las obligaciones del Estado le afecta en tal magnitud que el IESS no ha podido iniciar la construcción de ningún hospital, o equiparlos, como los de Ibarra, Latacunga, Loja y Santo Domingo de los Colorados”. 

  1. PERÍODO 1985 – 2008

En este segundo período de renegociación de las deudas acumuladas del Estado al IESS, se suscribieron tres “convenios de compromiso de pago” en los años 2008, 2010 y 2012, los mismos que fueron refrendados por el Ministerio de Finanzas y el Director General del IESS, mediante los cuales, el Estado reconoció el monto de las deudas y se comprometió a pagarlas conforme los montos que se detallan a continuación.

Cuadro 2

DEUDAS ACUMULADAS DEL ESTADO AL IESS, PERÍODO 1985 – 2008

 

RUBROS DE DEUDAS ACUMULADAS MONTO $ MM
Deudas acumuladas al 31 de diciembre de 2008 888,3
Déficit actuarial del sistema de pensiones al 31 de diciembre de 2003  3.700,9
Deudas por atención médica a los jubilados del Seguro General Obligatorio al 31 de diciembre de 2008 1.875.0
 

TOTAL

 

6.464,5

 

 

De los tres rubros de deudas, el gobierno de Alianza País pagó únicamente los $ 888.3 MM, pero a los pocos días de haber realizado esta transferencia de pago, el régimen de Correa le había sacado al IESS $ 1.500 millones y a cambio le había dejado bonos del Estado. En el caso de los dos ítems restantes, éstos no han sido cancelados hasta la actualidad: en lo que respecta a salud, éste asciende a $ 2.878 millones hasta junio de 2017 (declaración de Richard Espinosa, presidente del Consejo Directivo del IESS, Diario El Universo, viernes 30 de junio de 2017); y, en lo referente al déficit actuarial del sistema de pensiones, la mora del Estado se mantiene pendiente hasta la actualidad, la misma que debe comprender un monto muy superior a los $ 3.700 millones, ya que falta por auditarse lo que corresponde al período 2003 – 2007.

Estas obligaciones de pago del Estado al IESS están estipuladas en disposiciones de carácter constitucional y legal que se citan a continuación:

  1. “Constitución política de la República, Tercera Disposición Transitoria
  2. Ley Nº 2001 – 55 de Seguridad Social (R.O. 465 de 30 – XI – 2001), artículo 234, Disposición General y Vigésima Disposición Transitoria
  3. Ley Nº 2005 – 6 (R.O. 73, 2 – VIII – 2005) Reformatoria a la Ley No 2001 – 55, Disposición Transitoria Quinta
  4. Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización Transferencia Fiscal (R.O. No 589 – VI – 2002), artículos 5 y 17
  5. Ley (No 2004 – 39) de Incremento de Pensiones Jubilares (R.O. No 387, 28 – VII – 2004), Disposición General Tercera
  6. Normas aplicables del Código Civil y del Código Tributario”

DÉFICIT ACTUARIAL DEL SISTEMA DE PENSIONES

En el “Convenio de Compromiso de Pago” suscrito por el Ministerio de Economía y Finanzas y por IESS el 29 de mayo de 2008, el Estado se comprometió “… a solucionar, pagar y financiar el déficit actuarial del Sistema de Pensiones del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, déficit que será asumido por el Estado Ecuatoriano (…) con corte al 31 de diciembre de 2007, será determinado por una firma especializada seleccionada de manera conjunta por el Ministerio de Finanzas del Ecuador y por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (…) en base a los estudios que presente la Organización Internacional del Trabajo OIT, monto que será aceptado de mutuo acuerdo por las partes (…).

 “El monto del déficit actuarial del Sistema de Pensiones del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, con corte al 31 de diciembre de 2003, asciende a la suma de USD 3,700,935,530.00 (…) valor al que se adicionará la diferencia que se determine en los estudios actuariales que se contraten, con corte al 31 de diciembre de 2007.

 El Estado Ecuatoriano por intermedio del Ministerio de Finanzas del Ecuador reconoce y se compromete a pagar los valores que adeuda el Estado por atenciones médicas a los jubilados del Seguro General, los mismos que se determinarán hasta el 31 de diciembre de 2008 y se sumarán a los capitales en deuda”. 

  • LAS DEUDAS DEL ESTADO AL IESS EN EL GOBIERNO DE RAFAEL CORREA

En un examen especial realizado por la Contraloría General del Estado al “Proceso de Determinación del Valor de la Deuda por Concepto de Contribución del Estado por Prestaciones de Salud”, se determinó que el Estado le debe al IESS por este concepto $ 2.527 millones al 30 de septiembre de 2016, que en resumen comprenden los siguientes rubros:

Cuadro 3

VALORES QUE ADEUDA EL ESTADO AL IESS POR PRESTACIONES MÉDICAS AL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2016

 

VALORES DE PRESTACIONES MÉDICAS POR CATEGORÍAS DE PERSONAS

  

MONTO $ MM
Valores por prestaciones de salud a los jubilados 1.715,8
Valores por prestaciones de salud a las Jefas de hogar 57.0
Valores por prestaciones de salud a las personas con discapacidades 5.7
Valores por atención médica a las personas que sufren enfermedades catastróficas 749,1
 

Total

 

 

2.527,6

 

En materia de salud, al 30 de septiembre de 2016, el total de las deudas acumuladas del Estado al IESS fue de $ 2.527,8 MM y a junio de 2017 fue de $ 2.878 MM ¿por qué siguen creciendo las deudas? Porque el IESS a través de sus prestadores internos y externos sigue atendiendo diariamente y en forma permanente a las personas jubiladas del Seguro General Obligatorio y a personas que no son afiliadas al Instituto, en este caso a las personas que sufren discapacidades, enfermedades catastróficas y jefas de hogar[i], las mismas que deben ser atendidas en forma obligatoria por el IESS, porque así lo dispone la Ley de Seguridad Social en sus artículos 7, 10 literales d) y g) y artículo 96; pero, de acuerdo a las mismas disposiciones el Estado está obligado a pagarlas en su totalidad[ii].

A pesar de esta enorme cartera de deudas por cobrar, las autoridades del IESS no ejercieron la “jurisdicción coactiva” que estipula la Ley de Seguridad Social (artículo 30, literal b) para cobrar las deudas por incumplimiento de pago, su actitud fue mas bien lo contrario; en septiembre de 2016 dispusieron que se borren dichas deudas de los estados financieros del fondo de salud, con el argumento de que no disponían de un Reglamento para cobrar las deudas al Estado[iii]. Esta posición benefició al régimen de Correa, porque disminuían los altos niveles de endeudamiento público en los que había incurrido ese gobierno dentro de una lógica clientelar de gastar los recursos públicos con fines estrictamente político electorales.

En el examen especial que realizó la Contraloría General del Estado al proceso de determinación el valor de la deuda por concepto de contribución del Estado por prestaciones de salud realizadas en el período 1 de febrero de 2013 al 31 de diciembre de 2016, manifestó que las autoridades del IESS no necesitaban de un Reglamento para cobrar las deudas al Estado, porque la obligación de cobrarlas estaba estipulada en la Ley de Seguridad Social; para lo único que necesitaban de un Reglamento, era para cobrar las deudas por enfermedades catastróficas[iv].

Lo grave de esto, es que si el Estado no paga en forma puntual sus obligaciones de ley, el IESS puede quebrar, especialmente las prestaciones de salud y la reserva del fondo de pensiones, con lo cual se afectaría a millones de personas que están relacionadas con el Instituto de los afiliados como se dijo anteriormente.

En resumen, los montos de deudas acumuladas del Estado al IESS en el régimen de Correa son las siguientes:

Cuadro 4

DEUDAS ACUMULADAS DEL ESTADO AL IESS EN EL GOBIERNO DE CORREA

DEUDAS DEL ESTADO AL IESS MONTO $ MM
Déficit actuarial del sistema de pensiones al 31 de diciembre de 2003 3.700,9
Deuda en salud a junio de 2017 2.878.0
Bonos (Fuente: Diario El Comercio, jueves 26 de mayo de 2016) 8.379,4
CETES (Fuente: Omar Serrano, ex Vocal del BIESS, año 2015) 80.0
Fideicomiso Toachi – Pilatón, CELEC I y II (Fuente: Omar Serrano) 300.0
 

Total

 

15.338,3

 

 

Segundo información del Ing. Patricio Alarcón, Presidente de la Cámara de Comercio de Quito (CCQ), la deuda total del Estado al IESS es de $ 15.400 millones (junio de 2017), esto significa más de dos veces el Presupuesto General del Estado del año 2006, que en ese entonces fue de $ 6.254 millones.

Las deudas descritas en este análisis son las que han puesto en grave riesgo la estabilidad económica del IESS, así como la vigencia de sus prestaciones.

La acumulación de deudas del Estado al IESS lo han perjudicado a éste en los valores por cobrar, en unos casos por la consolidación de deudas con bajas tasas de interés y en otros porque se han negado a pagarlas, como lo afirmó públicamente en forma reiterada el Eco. Rafael Correa Delgado en su condición de Presidente de la República.

CONCLUSIONES:

1.- Con la Ley Orgánica para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar, publicada en el Tercer Suplemento del Registro Oficial Nº 483, lunes 20 de abril de 2015, se eliminó el aporte del Estado del 40% a la pensión jubilar, con lo cual se puso en riesgo la sostenibilidad de todas las prestaciones del Seguro General Obligatorio.

2.- A fines del año 2015, las autoridades del IESS modificaron el financiamiento de los fondos de pensiones, de salud y otras prestaciones con el fin de cubrir el déficit del fondo de salud. El fondo de pensiones fue disminuido del 9.74% al 6.06%; el Fondo de Salud aumentó el financiamiento, del 5.71% al 9.94%; el financiamiento de las otras prestaciones disminuyeron del 5.15% al 4.6% (Revista Vistazo, Nº 1159, 3 de diciembre de 2015).

La modificación del financiamiento de aquellas prestaciones violó el artículo 122 de la Ley de Seguridad Social que dispone. “Prohíbese al Consejo Directivo y demás autoridades del IESS, por sí o por medio de la Administradora del Seguro General de Salud, la entrega de fondos de otros seguros para cubrir el déficit operacional de las unidades médicas institucionales”.

Henry Llanes Suárez es experto en temas petroleros y en seguridad social. Fue asambleísta por la provincia de Pichincha y expresidente de la Izquierda Democrática (ID). 

[i] ”Al respecto, según criterio de los referidos servidores, la falta de este reglamento a la Ley de Seguridad, no constituye justificación, para la baja de la deuda por las prestaciones efectuadas por el IESS; en razón de que éstas fueron atendidas y actualmente siguen prestando las mismas”.
[ii] Artículo 7.- La protección a los discapacitados no afiliados al Seguro General Obligatorio tendrán el carácter de una prestación asistencial, financiada exclusivamente con la contribución obligatoria del Estado (…).
Artículo 10, literal d). El jubilado recibirá prestaciones de salud en las unidades médicas del IESS (…) con cargo a la contribución financiera obligatoria del Estado.
Artículo 10, literal g). “La jefa de hogar estará protegida contra las contingencias de enfermedad y maternidad con cargo a la contribución obligatoria del Estado.
Artículo 96.- Prestaciones que deben concederse aún en caso de mora patronal.- El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social queda obligado a conceder las prestaciones por enfermedad, maternidad, auxilio de funerales y el fondo mortuorio a todos sus asegurados que hayan cumplido las condiciones establecidas en esta Ley y los reglamentos, aún cuando sus patrones estén en mora. Todo, sin perjuicio de la responsabilidad patronal a que hay lugar.
El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social queda obligado, asimismo, a la entrega oportuna de las prestaciones de salud a los jubilados en sus unidades médicas, aún cuando el Estado no se hallare al día en el pago de la contribución obligatoria que cubre el costo del seguro colectivo contra las contingencias de enfermedad de los jubilados”.
[iii] “La Directora General, sin que exista el pronunciamiento del Consejo Directivo, como máxima autoridad del IESS, dispuso al Director Nacional de Gestión Financiera del IESS, (…) no se continúe contabilizando los valores por obligaciones que no se encuentran determinadas legalmente, servidor que no emitió objeción alguna a la indicada disposición y solicitó al jefe de la Unidad de Contabilidad presente la dinámica contable para el registro de la cuenta por Cobrar  y por Pagar Diferidos; Cuenta por Cobrar y Fondos Acumulados y Contabilización Prestadores internos y Externos de las cuentas por prestaciones de salud; y, el Director del Seguro de Salud Individual y Familiar dispuso al Subdirector Nacional Financiero cumplir con la disposición de la Directora General, sin realizar observación alguna a dicha disposición, así como la Auxiliar y el Asistente de Contabilidad, por disposición del Subdirector Nacional Financiero, registraron la baja contable de la deuda del Gobierno por prestaciones de salud, ocasionando que del Balance de Comprobación del Fondo de Salud, se elimine el derecho de cobro al Estado por el valor de 2.527’819.221,81 USD”.
[iv] “Lo manifestado por los servidores, no modifica lo comentado por auditoría, por cuanto las prestaciones de salud a jubilados, jefas de hogar, personas con discapacidades no requerían de la existencia de un reglamento para determinar la cuantía de dicha contribución, siendo éste necesario para las enfermedades catastróficas,…”.